Сергій Толстов. Африканський напрям у політиці Європейського Cоюзу

Анотація. Стаття містить огляд африканського напряму політики ЄС на початку XXI ст. Розглянуто основні аспекти політики ЄС щодо африканських країн, які включають багатосторонній політичний діалог, сприяння розвитку, контроль міграцій та переговори щодо укладення економічних угод нового типу. Цілі та принципи партнерства між ЄС та Африканським Союзом були визначені в Спільній стратегії, ухваленій у Лісабоні в грудні 2007 р. Вони охоплюють широке коло пріоритетів, таких як економічна допомога, сприяння розвитку, співпраця в сфері безпеки, регулювання міграцій, втілення трансрегіональних проектів та ін. Спільні документи ЄС і АС зорієнтовані на зміцнення співробітництва у вирішенні глобальних проблем, розподіл витрат, взаємну підзвітність, солідарність і взаємну довіру, рівність і справедливість, повагу до міжнародного права та угод, гендерну рівність та недискримінацію. Однак практичні результати взаємодії в таких пріоритетних галузях, як забезпечення миру і безпеки, сприяння демократії, добре управління, права людини, сталий і всебічний розвиток, забезпечення зайнятості, економічне зростання, розвиток людського потенціалу та континентальна інтеграція залишаються доволі низькими.

Суттєвим чинником, який впливає на політику ЄС в Африці, є конфлікт інтересів позарегіональних акторів, який сприяє загостренню економічної конкуренції  та  політичного  суперництва.  На  тлі  активізації  економічної пристойності з боку Китаю та зростання обсягу економічних відносин з Азією спостерігається поступове скорочення частки ЄС в торгівлі африканських країн.

Ключові слова: Європейський Союз, Африканський Союз, контроль міграцій, конкуренція.

Постановка проблеми. Країнам Африки традиційно відводиться значна роль у політиці Європейського Союзу. Започаткування відносин між європейською інтеграційною спільнотою та країнами Африки припало на період деколонізації й відбувалося паралельно зі створенням Європейського Економічного Співтовариства. Відтоді у взаємодії ЄС з африканськими країнами відбулися значні зміни, спричинені загальним перебігом міжнародно- політичних процесів. На сучасному етапі відносини між ЄС та його країн- членів з державами Африки мають складну багаторівневу структуру, обумовлену специфікою економічних, політичних, безпекових інтересів ЄС та посиленням конкуренції впливів та проектів провідних позарегіональних центрів сили на Африканському континенті. Дослідження специфіки інтересів, цілей та методів політики ЄС щодо африканських країн становить суттєву проблему наукового та політичного характеру з урахуванням  того пріоритетного значення, яке африканський регіональний напрям займає в спільній європейській зовнішній та безпековій політиці.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, присвячених африканському напряму в політиці ЄС, свідчить, що, окрім окремих загальних праць з економічної проблематики, перелічені питання досі не стали предметом спеціальних досліджень українських науковців. Основний обсяг публікацій з позначеної проблематики становлять праці європейських дослідників. У монографіях і статтях європейських авторів основну увагу зосереджено на таких аспектах, як співвідношення традиційних політичних та економічних інтересів європейських країн та можливостей і ефективності нормативного впливу   політики    європейських    інституцій.    Ці    питання    у   своїх працях розглядають Г. Олсен [1], Я. Орбі, Д. Сікуреллі  [2], У. Стегер, М. Фаррел [3],  С. Шейперс та ін. Доцільно звернути увагу на праці С. Граулз, Д. Мойо [4],      А. Стал та М. Сточетті, присвячені політиці сприяння розвитку. Суттєва увага приділяється питанням, пов’язаним з наслідками глобалізації, локальними конфліктами (М. Бросіг), конкуренцією інтересів провідних держав та об’єднань (Б. Бертон, А. Збраджя, Е. Сторі) та  міграційною  проблематикою  (С. Каррера).

Численні розробки російських авторів розглядають політику ЄС в Африці в аспектах, що стосуються інституціональних взаємин (В. Шубін), еволюції економічних відносин (М. Кавєшніков, О. Смирнова), врегулювання конфліктів і підтримання безпеки або з точки зору можливостей просування російських інтересів (напр. О. Кулькова).

Мета статті полягає в окресленні цілей, основних засобів та методів політики ЄС щодо країн Африканського континенту на початку ХХІ ст.

Основні результати дослідження. Формування відносин між європейською інтеграційною спільнотою та країнами Африки припало на період деколонізації й відбувалося паралельно зі створенням та розвитком Європейського Економічного Співтовариства. На етапі деколонізації інтереси Франції та Бельгії полягали насамперед у збереженні економічних і політичних зв’язків з колишніми колоніями. Ці чинники були закріплені в першій багатосторонній конвенції 1957 р. про асоціацію (Association entre la Communaute economique europeenne et les Etats Africains et Malgache), підписаній між країнами-засновницями ЄЕС та учасниками новоствореної Асоціації афро-малагасійських держав. Укладення цієї угоди вважалося важливим додатком до Римського установчого договору 1957 р., який започаткував європейський «спільний ринок». Вказана домовленість, відома під популярною назвою «Єврафрика», дозволила зберегти преференційні економічні відносини між європейським «спільним ринком» та колишніми африканськими  колоніями  Франції  та  Бельгії.  По  завершенні  п’ятирічного терміну дії першої конвенції асоційовані зв’язки між ЄЕС та африканськими країнами французької зони впливу були продовжені в «конвенціях Яунде»  (1963 та 1969 рр.) з урахуванням поступок, які стосувалися гарантій збуту експортних, переважно сировинних товарів країн Африки на європейському ринку. В подальшому асоційовані зв’язки між Європейськими Співтовариствами та колишніми колоніями європейських держав (Франції, Бельгії, Іспанії, Португалії, Великої Британії та Нідерландів) регулювалися Ломейськими конвенціями 1975, 1980, 1984, 1989 рр., що поширювалися також на країни Карибського басейну та Океанії.

Результатом чергового перегляду умов економічних відносин між ЄС та країнами, що розвиваються, стало підписання 23 червня 2000 р. Угоди Котону про партнерство та співробітництво, яка поширюється на 79 країн групи АКТ – Африки, Карибського басейну і Тихоокеанського регіону (48 країн  Африки, 16

– Карибського басейну та 15 – Тихоокеанського регіону). Угода Котону була укладена на 20-річний термін і встановила перехідний етап (2000-2008 рр.), упродовж якого преференційні умови торгівлі між ЄС та країнами АКТ передбачалося привести у відповідність до вимог СОТ.

Слід відзначити, що окремі країни ЄС, насамперед Франція та Велика Британія, зберегли власну інфраструктуру двосторонніх відносин з більшістю колишніх колоній. Водночас на початку ХХІ ст., поряд із двосторонніми форматами, спостерігалося становлення багатостороннього євро-африканського міжінституціонального діалогу, суб’єктами якого виступають  керівні  органи ЄС та Африканського Союзу (АС), що був створений впродовж 1999-2002 рр. як правонаступник Організації африканської єдності.

Інституціональні відносини

Африканський Союз (АС), членами якого є всі 55 країн Африки, вважається колективним стратегічним партнером ЄС. Окрім АС стратегічними партнерами ЄС визнано США, Бразилію, Канаду, Китай, Індію, Мексику, Японію,   Республіку   Корея,   Південно-Африканську   Республіку,   Спільноту держав Латинської Америки і Карибського басейну (CELAC) і НАТО. В  процесі реалізації зовнішньої політики ЄС, в організаційному відношенні держави Африки поділяються на два макрорегіони – Субсахарський та Південно-Середземноморський. При цьому країнам Середземномор’я приділяється порівняно більша увага. Оскільки вони вважаються сусідами ЄС, на країни Південного Середземномор’я поширюються програми Європейської політики сусідства, що має окремий бюджет.

Загалом європейські інституції підтримують режим багатостороннього діалогу з країнами Африканського континенту в декількох форматах. Їх рамки визначають:

  • Партнерська угода між країнами Африки, Карибського басейну та Тихого океану (АКТ) та Європейським Співтовариством і його членами (Угода Котону з терміном дії до 2020 р.);
  • міжконтинентальний багатосторонній діалог за участі ЄС та АС в якості міжнародних суб’єктів;
  • Євро-Середземноморський діалог та низка субрегіональних ініціатив, які стосуються відносин між ЄС та державами південного і східного Середземномор’я;
  • Угода про торгівлю та сприяння розвитку між Південно-Африканською Республікою та Європейським Співтовариством і його членами (2004 р.) та Спільний план дій стратегічного партнерства (2007 р.).

З 2000 р. ЄС розпочав практику проведення спільних з державами Африки самітів, які з 2007 р. проводяться на регулярній основі. ЄС визнає Африканський Союз в якості «природного контрагента» з континентальних питань і важливого інституціонального партнера. Наголошується, що визнання за Африканським Союзом координуючих функцій в міжафриканських справах має сприяти виконанню спільної стратегії ЄС в відносинах з країнами Африки. Керівні установи ЄС очікують на послідовне виконання АС координуючих функцій     при    реалізації    спільних    програм,     включаючи     виділення   та використання коштів на сприяння розвитку та конкретні функціональні проекти. Для забезпечення прямих контактів ЄС відкрив своє представництво при штаб-квартирі АС в Аддис-Абебі та висловив згоду «підтримувати зміцнення інституційної спроможності АС взаємодіяти з ЄС та іншими міжнародними партнерами» [5, p. 22].

У відносинах з країнами, що розвиваються, європейські керівні установи використовують різні політичні інструменти. Угода Котону (2000 р.)  вважається найбільш загальним форматом, який визначає цілі, принципи та загальні умови економічних відносин на багатосторонньому рівні. До цієї угоди прив’язано бюджет Європейського фонду розвитку (European  Development Fund, EDF), який розраховується на 7 років і формується окремо від спільного бюджету ЄС. Поряд із цим європейські інституції застосовують практику спеціальних регіональних стратегій. Щодо Африки такі функції виконує підписана в Лісабоні у грудні 2007 р. «Спільна стратегія Африка – ЄС» (A Joint Africa-EU Strategy, JAES), яка поширюється на всі африканські держави-члени АС.

Цілі «Спільної стратегії Африка – ЄС» тлумачать завдання двосторонніх відносин ширше, аніж співробітництво в цілях сприяння розвитку. Документ наголошує, що міжконтинентальне партнерство «базуватиметься на Євро- Африканському консенсусі щодо цінностей, спільних інтересів і спільних стратегічних цілей. Це партнерство має тяжіти до подолання розриву в рівнях розвитку між Африкою та Європою через зміцнення економічного співробітництва і сприяння сталому розвитку на обох континентах, що живуть пліч-опліч в умовах миру, безпеки, процвітання, солідарності і людської гідності» [5, р. 2].

В   якості   основних   інструментів   партнерства   мають застосовуватися «посилений політичний діалог, спільне управління та спільна  відповідальність». Ці інструменти мають забезпечувати двостороннє співробітництво,    співпрацю    у    вирішенні    глобальних    питань,   розподіл навантаження (витрат), взаємну підзвітність, солідарність і взаємну довіру, рівність і справедливість, загальну безпеку та безпеку людини, повагу до міжнародного права і угод, гендерну рівність і недискримінацію й не в останню чергу, орієнтуватися на довгостроковий підхід [5, р. 2].

У спільних документах ЄС – АС декларовано наміри активізувати відносини в таких сферах, як розвиток торгівлі, регулювання глобальних проблем включаючи міграції та зміни клімату, сприяння винайденню країнами Африки «трансрегіональних і континентальних відповідей» на важливі проблеми і завдання сьогодення. До найважливіших тем двостороннього діалогу належить забезпечення миру і безпеки. Окрім цього спостерігалося зростання уваги до соціально-економічних аспектів, включаючи створення в країнах Африки робочих місць у легальному секторі економіки та розвиток партнерства, орієнтованого на інтереси людей, включаючи забезпечення ширшої участі в ньому африканських і європейських громадян [6].

«Спільна стратегія Африка – ЄС» окреслює чотири стратегічні пріоритети, що розкривають цілі партнерських відносин. До них належать:

  • «Мир і безпека» (визначає в якості орієнтиру зміцнення архітектури миру і безпеки Африканського континенту). З метою підтримки цього напряму з 2004 р. ЄС асигнував до Африканського фонду миру понад €1,1 млрд [5, р. 5- 7]. Цей фонд надає фінансове забезпечення різним операціям з підтримання миру в Африці, в тому числі місії Африканського Союзу в Сомалі (АМІСОМ) і Міжнародній місії з підтримки в Малі (AFISMA), розгорнутій у першій половині 2013 р.
  • «Демократичне врядування та права людини». Діалог з цих питань розпочався в 2008 р. у межах окремої «платформи» [5, р. 8-10]. Станом на початок 2014 р. між ЄС і АС було проведено 10 раундів діалогу з питань з прав людини, присвячених питанням миру і безпеки, становища жінок і дітей у конфліктах, спостереження за виборами, застосування смертної кари, прав мігрантів, прав бізнесу, прав людини та боротьби з безкарністю.
  • «Торгівля та регіональна інтеграція». Цей напрямок стосується діалогу між ЄС і АС з питань регіональної економічної інтеграції. В межах цього напряму ЄС надає допомогу через власний Трастовий фонд з розбудови інфраструктури Африки, що надається в формі грантів і кредитів [5, р. 10-12].
  • «Основні цілі розвитку» передбачають вирішення регіональних завдань розвитку, сформульованих для африканських країн у межах самітів і конференцій з виконання Декларації тисячоліття ООН («Цілі розвитку тисячоліття») [5, р. 11-21]. Вони стосуються скорочення бідності, забезпечення населення чистою питною водою, збільшення тривалості життя тощо. Проте, попри певні успіхи, передбачені цілі та завдання не були виконані до терміну їх перегляду в 2015-2016 рр.

До напрямку «Основні цілі розвитку» віднесено більшість економічних питань (окрім торгівлі та інтеграції) та всі питання соціально-економічного та гуманітарного характеру. До цього переліку включено низку  тематичних блоків, таких як співпраця в сфері сприяння розвитку, людський потенціал і соціальний розвиток, гендерна рівність, екологічна стійкість і зміни клімату, міграції та розвиток, сільське господарство і продовольча безпека, інфраструктура, водопостачання і каналізація, енергетика, розвиток  суспільства, заснованого на знаннях, культурне співробітництво та розвиток зв’язків.

Загальне регулювання та координація партнерських відносин за основними тематичними напрямками здійснюються за допомогою трирічних планів дій, які затверджуються з 2008 р., а також через ухвалення спільних рішень на зустрічах на найвищому рівні та щорічних спільних засіданнях Європейської Комісії та Комісії Африканського Союзу.

За даними ОЕСР, більше половини обсягу міжнародної допомоги ЄС скеровано на країни Африки. Основний обсяг коштів на потреби розвитку надається через Європейський фонд розвитку, прив’язаний до Угоди Котону з країнами АКТ. 10-й бюджет фонду (2008-2013 рр.), який формується окремо від спільного бюджету ЄС, становив 22,7 млрд євро. В червні 2013 р. спільна Рада міністрів АКТ-ЄС узгодила пакет фінансування на 2014-2020 рр. в обсязі 31,5 млрд євро. Із них на 11-й бюджет Європейського фонду розвитку припадає 29,1 млрд євро. Основна частина цих коштів (24,3 млрд) припадає на національні та регіональні програми, 3,6 млрд – на програми співробітництва між країнами АКТ, і 1,1 млрд – на проекти Європейського інвестиційного банку [6].

У грудні 2011 р. було ухвалено рішення про започаткування в рамках механізму «Інструмент співробітництва в цілях розвитку» (Development Cooperation Instrument, DCI) спеціальної Пан-африканської програми (PANAF)  з метою додаткового фінансування заходів «Спільної стратегії Африка – ЄС». Практична реалізація цієї програми з бюджетом 845 млн євро на 2014-2020 рр. розпочалася з 1 січня 2014 р. На відміну від Європейського фонду розвитку (European Development Fund, EDF), фінансування «Інструменту співробітництва в цілях розвитку» здійснюється з регулярного семирічного бюджету ЄС.

До програм, які передбачають фінансування проектів у країнах Африки, належать також «Інструмент Європейського Сусідства для Північної Африки», деякі  тематичні  програми  «Інструменту співробітництва  в цілях розвитку» та

«Європейського інструменту демократії та прав людини» (EIDHR).

У 2004 р. при Єврокомісії було створено «Фонд миру для Африки» (African Peace Facility), який є головним донором бюджету миротворчих операцій АС, що на 90% фінансується з зовнішніх джерел. ЄС підтримує Африканські сили постійної готовності та сприяє вдосконаленню їх підготовки. Французькі та африканські підрозділи виконують миротворчі функції в Малі та Центрально-Африканській Республіці. З-поміж 11 антикризових операцій та місій, які ЄС самостійно забезпечував упродовж останнього десятиліття, на країни Африки припадали військова операція з врегулювання внутрішньої кризи в Центрально-Африканській Республіці, поліцейська місія в Демократичній Республіці Конго та місія з відновлення правопорядку в Гвінеї- Бісау.

Четвертий саміт ЄС – Африка (Брюссель, 2-3 квітня 2014 р.), ухвалив Декларацію глав держав та урядів – базовий політичний документ, що супроводжує «дорожню карту» на 2014-2017 рр. Своєю чергою «Дорожня карта» окреслює п’ять пріоритетних напрямків багатосторонніх відносин за наступними рубриками:

  • мир і безпека;
  • демократія, належне управління та права людини;
  • розвиток людського потенціалу;
  • сталий та інклюзивний розвиток, зростання та континентальна інтеграція;
  • глобальні і виникаючі питання.

На додаток до спільної політичної декларації саміт ухвалив окрему декларацію з питань міграції і мобільності, в який вміщено деталізований план дій по боротьбі з нелегальною міграцією та торгівлею людьми. Серед основних завдань у декларації сформульовано наміри підвищити рівень міжнародного захисту мігрантів, краще організувати шляхи легальної міграції, а також посилити увагу до взаємозв’язку між міграцією та розвитком [7]. У контексті міграційної кризи в ЄС у 2014-2016 рр. саме цей аспект набув провідного значення у відносинах ЄС з африканськими країнами.

Міграційна проблематика

У зовнішній політиці ЄС міграційна проблематика вважається пріоритетною проблемою, насамперед у відносинах з країнами Північної Африки та Туреччиною. Країни Північної Африки виступають і як джерела, і як один з головних маршрутів транзиту нелегальних мігрантів та біженців. Натомість Туреччина розглядається як головна транзитна країна для балканського маршруту нелегальної імміграції до країн ЄС. Проте серед нелегальних та економічних мігрантів до ЄС значну частку становлять і вихідці з країн субсахарської Африки.

Своїм головним завданням у сфері регулювання  міграцій  керівні установи ЄС вважають протидію проникнення нелегальних («стихійних») мігрантів та відвернення масових міграційних хвиль, спричинених соціальними проблемами, стихійними лихами та збройними конфліктами. Регулювання міграцій та припинення масового витоку мігрантів пов’язуються з наданням африканським країнам зовнішньої допомоги, однак результати зусиль Європейської Комісії та Європейської служби зовнішньої діяльності в цьому напрямі виглядають на загал невдалими.

Європейська Комісія та уряди деяких середземноморських країн ЄС намагалися дістати згоду урядів країн Південного Середземномор’я на створення спільних механізмів, які б надавали спеціалізованим органам ЄС та поліції країн ЄС змогу контролювати міграційні потоки й перешкоджати нелегальній міграції. Натомість у вигляді компенсації країнам Південного Середземномор’я пропонується поліпшити умови легальних і контрольованих міграцій «у безпечному середовищі», у тому числі з метою працевлаштування.

Зростання притоку іммігрантів до ЄС з середини 2000-х рр.  безпосередньо вплинуло на еволюцію концепції європейської міграційної політики. З метою обмеження стихійного проникнення іммігрантів керівні установи ЄС, спочатку на напівофіційному рівні, почали застосовувати  принцип прив’язки надання зовнішньої допомоги до закриття каналів витоку й транзиту нелегальних мігрантів. Водночас Європейська Комісія вимагала від урядів африканських країн виконання заходів, спрямованих на подолання злиднів, поліпшення умов існування найбідніших верств населення та  створення інфраструктури для біженців і вимушено переміщених осіб у зонах конфліктів.

Наслідки «Арабської весни» змусили керівні установи ЄС визнати нагальну потребу перегляду пріоритетів у відносинах з країнами Південного Середземномор’я. До початку 2010-х рр. основним інструментом політики ЄС стосовно  країн  цього  субрегіону  вважався  взаємозв’язок  між  міграцією  та мобільністю. Такий підхід було покладено в основу програми «Партнерства за демократію і спільний розквіт з Південним Середземномор’ям», котра була розпочата в березні 2011 р. з ініціативи Європейської Комісії та Високого представника ЄС з питань зовнішньої політики та безпеки. Європейська  Комісія закликала держави ЄС «посилити» зовнішню міграційну політику та шукати вирішення проблеми за допомогою налагодження партнерських відносин з країнами-сусідами, що не входять до ЄС. Передбачалося, що це зробить взаємодію з питань міграцій «взаємовигідною» та закриє маршрути транзиту нелегалів. Саме в цьому й полягав зміст так званого «Діалогу з питань міграції, мобільності та безпеки», який Брюссель запропонував у якості офіційної платформи у відносинах ЄС з третіми країнами в сфері міграцій.

В листопаді 2011 р. цю платформу було конкретизовано й посилено у послані Європейської Комісії «Глобальний підхід з питань міграції та мобільності» [8]. З точки зору Європейської Комісії, запропоновані у цьому напівдоктринальному документі та супровідних записках заходи та їх мотивації мали зробити зовнішню міграційну політику ЄС більш ефективною.

Запропонований підхід ґрунтувався на ідеях впровадження «добре організованої» мобільності (залучення трудових мігрантів на тимчасовій основі), збільшення економічної вигоди від тимчасової трудової імміграції, забезпечення міжнародного захисту мігрантів та дотримання їхніх прав. В практичному сенсі «Глобальний підхід з питань міграції та мобільності» пропонує організацію регіональних і двосторонніх діалогів з усіма країнами- сусідами у формі «Партнерств з питань мобільності». Учасниками таких партнерств ЄС пропонує укладати угоди про реадмісію, що в свою чергу має відкрити шлях до переговорів з угод про спрощення процедури отримання віз. З метою реалізації цього підходу в 2011-2013 рр. Європейська Комісія розпочала діалог з питань міграції, мобільності та безпеки з Тунісом, Марокко та Йорданією, однак станом на початок 2017 р. лише уряд Марокко погодився на реадмісію нелегальних іммігрантів з Іспанії та прискорену процедуру  депортації з ЄС осіб, яким відмовлено в наданні статусу біженця [9].

Діалог з міграційних питань може також передбачати розробку схем організації легальної трудової та циркулярної міграції, узгодження підстав для одержання політичного притулку та часткового полегшення одержання права  на притулок, забезпечення взаємозв’язку між міграцією та розвитком через систему грошових переказів, розробку заходів, що запобігають «втечі мозків», а також сприяння дотриманню основних прав громадян третіх країн, що перебувають у країні-партнері (наприклад, біженців з одних африканських країн, що потрапили на територію інших).

Нагальним зобов’язанням країн-партнерів Європейська Комісія вважає сприяння агенції Фронтекс у здійсненні розвідувальних операцій у Середземному морі, забезпеченні прикордонного контролю та охорони зовнішніх кордонів ЄС. Водночас Європейська Комісія змушена визнати, що стратегія «Глобального підходу до питань міграції та мобільності» може лише

«доповнювати інші, ширші за своїм значенням цілі, що їх переслідують зовнішня політика ЄС та співпраця заради розвитку». Тому в процесі реалізації спільної зовнішньої політики питання міграції та обмінів все більшою мірою пов’язуються з  потребами комплексного планування зовнішньої діяльності ЄС у цілому, включаючи поєднання тактичних елементів зовнішнього реагування  та політики сприяння міжнародному розвитку [8, p. 3].

В аналізі новітніх тенденцій міжнародної взаємодії європейські інституції враховують стан соціальних проблем у країнах, що розвиваються, розглядаючи його як загрозу глобальній і регіональній стабільності. Документи  Європейської Комісії та Ради ЄС декларують прихильність загальній меті подолання злиднів, голоду та бідності згідно з «Цілями тисячоліття ООН» та дотриманню показника витрат у 0,7% ВВП на потреби офіційної допомоги з метою сприяння розвитку. Рішення Ради ЄС деталізують основні форми та методи  сприяння  економічному  розвитку  найбідніших  країн,  у  тому  числі в субсахарській Африці. Зокрема, при наданні економічної допомоги важливі такі критерії, як удосконалення підзвітності витрат, підвищення ефективності, пошук інноваційних джерел фінансування розвитку. Як інструменти впливу в питаннях, пов’язаних зі сприянням розвитку, враховуються політико- аксіологічні критерії (забезпечення прав людини, сприяння демократії, верховенству права та належному врядуванню) [10, p. 1-2].

Взаємозв’язку між міграцією та розвитком було присвячено послання Європейської Комісії «Порядок денний щодо змін» (The EU Agenda for Change, 2013 р.), покликане сприяти максимізації впливу політики сприяння розвитку  на мобільність населення в регіональному та глобальному контексті. Документ спрямовував увагу керівних органів ЄС та урядів країн-членів на ті країни та сектори, які потребують найбільшої підтримки [11].

Європейська Комісія ініціювала та підтримує декілька форматів багатостороннього політичного діалогу, в тому числі «Рабатський процес з питань міграції та розвитку», «Партнерство з питань міграції, обміну та зайнятості між ЄС і Африкою», «Діалог з питань міграції ЄС-АКТ». Ці формати покликані сприяти співпраці, обміну досвідом та знаннями між країнами походження, транзиту і призначення в усіх сферах контролю за міграцією.

ЄС виступає основним зовнішнім донором, який надає африканським та середземноморським країнам допомогу в межах проектів, пов’язаних з упорядкування міграційних процесів. З 2004 по 2012 рр. ЄС асигнував на реалізацію понад 400 таких проектів майже 1 млрд. євро. Мета цих проектів головним чином стосувалася поліпшення процесів управління міграцією в африканських країнах та облаштування біженців і переміщених осіб.

У розпалі європейської міграційної кризи 2015 р. відбувся спеціальний саміт ЄС – Африка з проблем міграцій (Мальта, 11-12 листопада 2015 р.). Участь у ньому взяли лідери 50 європейських і африканських країн. Європейська Комісія закликала уряди країн Африки сприяти поверненню на батьківщину економічних  мігрантів, насамперед  тих хто перетнув  кордони ЄС нелегально. Для подолання міграційної кризи ЄС і країни Африки ухвалили спільний План дій. Після саміту президент Європейської Ради Д.Туск повідомив про створення цільового фонду ЄС для Африки, мінімальний обсяг якого має становити 1,8 млрд євро. Мета нового фонду полягає в фінансуванні проектів, спрямованих на вирішення базових проблем, що викликають різке зростання напливу біженців до Європи, а також забезпеченні витрат,  пов’язаних з поверненням біженців до африканських країн та їх облаштуванням.

Паралельно зі спробами заохочення повернення економічних іммігрантів до країн їх походження, ЄС намагається встановити жорсткіший контроль на зовнішніх кордонах ЄС. Стрімке зростання притоку нелегалів та біженців спричинило погрози багатьох європейських країн відмовитися від виконання Шенгенських угод та перекрити внутрішні європейські кордони. Виступаючи з цього приводу, прем’єр-міністр Чехії Б. Соботка публічно звинувачував «деякі африканські держави» в перешкоджанні зусиллям держав-членів ЄС з повернення додому біженців, які не дістали притулку в ЄС [12].

На мальтійському саміті ЄС – Африка голова Європейської Ради Д. Туск укотре закликав лідерів ЄС та Африки поновити зусилля, покликані усунути передумови масових міграцій. За його словами, боротися треба «насамперед з глибинними причинами міграції, створювати нові робочі місця й не допускати війн. Єдиний спосіб управляти міграцією – працювати разом. Ми маємо об’єднати свої зусилля, аби міграція стала корисним обміном, а не трагічною втратою для всіх нас». Від імені ЄС Д. Туск обіцяв створити більше можливостей для легальної міграції, активніше боротися з торгівлею людьми й не відступати від дотримання принципу верховенства права. В цьому сенсі ЄС підтвердив наміри «посилити допомогу африканським країнам у розміщенні біженців й гарантувати їм міжнародний захист» [13]. Водночас Д. Туск висунув низку вимог на адресу уряду ФРН як провідної європейської країни. На його думку, «майбутнє Європи великою мірою залежить від позиції Німеччини щодо кризи навколо біженців». Провідна роль Берліна має забезпечити вирішення трьох пріоритетних завдань: охорони зовнішніх кордонів ЄС, протидії радикальному популізму та «зміцнення єдності Заходу». Німеччині слід діяти

«рішуче й без огляду на історичні комплекси», адже від безпеки зовнішніх кордонів Союзу безпосередньо залежить існування відкритих внутрішніх кордонів у межах Шенгенської зони. … Європа не може прийняти всіх охочих прибути на наш континент. Чи збережеться Європа як континент свободи, верховенства права, поваги до індивідуума, як континент безпеки для своїх громадян, значною мірою залежить від німців. Але, звичайно, й від решти 27 країн», які мають, виходячи зі своїх власних інтересів, «продемонструвати солідарність з Німеччиною» [14].

Оцінюючи вплив міграційної кризи на стан відносин між ЄС та країнами Африки варто відзначити  низьку результативність євро-африканських  самітів та багатосторонніх переговорів з питань регулювання імміграції. Проміжним наслідком цих дебатів можна вважати хіба що констатацію зацікавленості ЄС у якнайшвидшому досягненні економічної стабільності Африки. Політична нестабільність у країнах, що розвиваються, економічні негаразди, а також внутрішні та інтернаціоналізовані регіональні конфлікти вражаються основними чинниками, які спричиняють масові неконтрольовані міграції.

У реагуванні на міграційні виклики ЄС передбачає  поєднання традиційних та надзвичайних, позапланових заходів. До традиційних методів належить ув’язка надання економічної допомоги з контролем міграційних потоків, підписання угод про реадмісію та угод про контроль пересування мігрантів у транзитних країнах. До нових методів протидії  міграційним загрозам належать різноманітні плани застосування силових і поліцейських засобів контролю в Середземному морі, в країнах Північної Африки та Близького Сходу. Надаючи суттєву гуманітарну допомогу для біженців і вимушених переселенців, європейські інституції заохочують створення таборів їх утримання в країнах, суміжних з зонами конфліктів. Лише в 2012 р. ЄС через бюджет гуманітарної допомоги фінансував низку програм для понад 10 млн біженців у третіх країнах. Ці видатки призначені на облаштування житла, харчування, надання медичних послуг, постачання чистої питної води та  засобів гігієни як під час вимушеного переміщення біженців, так і в разі їх повернення до своїх домівок.

Плани європейських інституцій встановити чіткий контроль міграційних процесів нівелюються через небажання, або, в ряді випадків – неспроможність африканських країн налагодити ефективну реадмісію. З цього приводу уряди окремих країн ЄС висувають ініціативи розміщення європейських наглядових і поліцейських місій на транзитних маршрутах міграцій, зокрема на південному кордоні Лівії та на узбережжі країн Північної Африки.

Економічна політика

Після фінансово-економічної кризи 2008-2009 рр. в політиці країн та керівних інституцій ЄС щодо Африки відбулися суттєві зміни. Вони відображають такі чинники, як прискорення темпів економічного зростання африканських країн, загострення суперечностей між інтересами сторін, а також пожвавлення активності інших контрагентів, насамперед США, Китаю та Індії. Нова ситуація вимагала від європейських інституцій перегляду стратегії сприяння розвитку з метою збереження впливу за умов відносного скорочення фінансових можливостей ЄС.

Доцільно взяти до уваги й те, що до «Арабської весни» Єгипет і Лівія виступали як ключові фінансові спонсори Африканського Союзу та активні прибічники розвитку партнерства країн континенту з ЄС. Економічне та політичне послаблення ролі країн вочевидь позначилося й на розвитку міжконтинентального партнерства. Окрім цього, зростання економічної присутності Китаю в Африці надало урядам низки країн альтернативу при виборі інвестиційних проектів, постачальників послуг і технологій, отриманні кредитів.  Показово, що паралельно з  другим  самітом  ЄС та  АС  (2007 р.),  на якому була схвалена «Спільна стратегія Африка – ЄС», проводилися саміти країн АС з Китаєм (листопад 2006 р.) та Індією (квітень 2008 р.).

Економічна криза 2008-2009 рр. суттєво вплинула на торгівлю африканських країн включно зі скороченням попиту на їхню сировину та іншу продукцію з боку ЄС. Найбільше від скорочення попиту на ринку ЄС постраждали ПАР і Республіка Конго, та дещо меншою мірою – країни, економіка яких була зорієнтована на зростаючі ринки Азії (Ангола) та торгівлю зі США (Нігерія). Наприкінці 2000-х рр. у двосторонній торгівлі з країнами субсхарської Африки на перше місце вийшов Китай з 15%, який в 2009 р. випередив США (12%).

Переорієнтацію торгівлі країн Африки ілюструють наступні дані. В 1960 р. 26% зовнішньої торгівлі країн субсхарської Африки припадало на Велику Британію, і 18% – на Францію. Частка країн ЄЕС та Великої Британії в експорті субсахарської Африки становила 71%. На межі 2000-х рр. частка ЄС в торгівлі країн цього регіону скоротилася до 38%, а в 2011 р. – до 25%, що сумарно дорівнювало обсягу торгівлі субсахарських країн з країнами Азії. В свою чергу частка Азії в експорті країн регіону зросла з 6% у 1995 р. до 23% у 2011 р. [15]

Основні статті експорту країн Африки до ЄС складають нафта, сировина видобувної галузі та сільськогосподарська продукція. За обсягом імпортованої до ЄС нафти після 2005 р. Африка посідала друге місце після Росії. В 2012 р. імпорт нафти   переважно з Нігерії та Лівії становив 139 млн тон [16, p. 14].

У 2012 р загальний обсяг торгівлі ЄС з країнами Африки оцінювався в  338 млрд євро. Частка країн Африки в загальному імпорті ЄС-28 становила  15%, та в експорті – 13%. При цьому на країни Азії припадало 56% імпорту і 47% експорту ЄС-28. Загальний обсяг прямих іноземних інвестицій з ЄС до Африки становив 73 млрд євро (2011 р.) [16, p. 14].

В регіональному балансі, в 2011 р. для країн Західної Африки роль головного експортного ринку відігравали США (бп. 25%). Внутрішньорегіональна торгівля в субсхарській Африці, в якій провідна роль належить ПАР, залишаються незначною. Її частка в зовнішній торгівлі країн регіону становила 4% в 1960 р, 15% у 1997 р. та 11% у 2011 р. Натомість суттєво зростає споживання продукції китайського виробництва. Основними споживачами експорту з ПАР виступають Малаві, Мозамбік, Замбія  та Зімбабве.

З 2002 р. Європейська Комісія веде з країнами Африки переговори про встановлення нових торговельних режимів у формі регіональних Угод про економічне партнерство (Economic Partnership Agreements, EPAs). Підставою для цих переговорів виступає Угода Котону між ЄС і 79 країнами АКТ. Вона передбачає поетапний процес переходу до нових умов торгівлі з метою формування системи, що базується на принципах взаємності, а не на односторонніх торговельних преференціях з боку ЄС, які суперечать сучасним нормам СОТ.

Нові угоди мають спростити європейським компаніям умови діяльності в африканських країнах та сприяти переходу до режиму вільної торгівлі. Втім, у грудні 2007 р. більшість країн Африки відкинула проекти цих угод. В зв’язку з відсутністю прогресу на переговорах ЄС встановив дедлайн до 1 жовтня 2014 р. До цього часу країнам Африки було запропоновано або парафувати й підписати тимчасові або постійні угоди з ЄС та почати їх виконувати, або експортувати свої товари до країн ЄС згідно правил Генеральної системи преференцій СОТ. При цьому найменш розвиненим країнам, які в субсахарській Африці становлять більшість, дозволялося тимчасово продовжувати постачання своєї продукції до ЄС без мит і квот за принципом «усе окрім зброї».

До початку 2014 р. лише 16 з 48 країн субсахарської Африки підписали або парафували угоди нового типу. До переліку цих країн входили Ботсвана, Бурунді, Камерун, Кот-д’Івуар, Гана, Кенія, Лесото, Мадагаскар, Маврикій, Мозамбік, Руанда, Сейшельські Острови, Свазіленд, Танзанія, Уганда та Зімбабве. В лютому 2014 р. було завершено переговори технічного рівня про підписання Угоди про економічне партнерство між ЄС і країнами Економічного співтовариства західноафриканських держав (ЕКОВАС). 30 березня 2014 г. лідери 16 країн Західної Африки висловили загальне схвалення тексту цієї угоди, яка влітку 2014 р. була передана для підписання урядам країн регіону. В разі набуття чинності, це буде перша постійна колективна угода ЄС з регіональним об’єднанням африканських країн від старту переговорного процесу, який офіційно розпочався в 2007 р. [6].

Серед країн Центральної Африки тимчасову Угоду про економічне партнерство з ЄС підписав лише Камерун (2009 р.). Після її ратифікації обома сторонами, угода почала застосовуватися в режимі тимчасового застосування з серпня 2014 р. У переговорах з іншими країнами виникла затримка через заворушення в Центрально-Африканській Республіці.

У субрегіоні Східної та Південної Африки чотири країни (Маврикій, Сейшельські Острови, Зімбабве і Мадагаскар) підписали з ЄС тимчасову угоду (2009 р.), яка почала виконуватися в режимі тимчасового застосування з травня 2012 р., а в січні 2013 р. була ратифікована Європарламентом. Комори і Замбія від участі в цій угоді утрималися.

Постійна регіональна угода з країнами Східноафриканського співтовариства (Бурунді, Руанда, Танзанія, Кенія, Уганда) була офіційно схвалена в жовтні 2014 р. і передана для підписання та ратифікації. В 2016 р. парламент Танзанії відхилив цю угоду.

Чотири  країни  Південноафриканського співтовариства розвитку (SADC)

– Ботсвана, Лесото, Свазіленд та Мозамбік, підписали тимчасову угоду з ЄС у 2009 р. Переговори з підготовки постійної угоди з ЄС були завершені в липні 2014 р. Після її офіційного підписання 10 червня 2016 р. шістьма з п’ятнадцяти учасниць SADC (Ботсвана, Лесото, Мозамбік, Намібія, Свазіленд і ПАР), з жовтня 2016 р. угода почала діяти в режимі тимчасового застосування [17, p. 3- 4].

Найбільш успішними вважаються відносини ЄС з ПАР, Нігерією, Кот- д’Івуаром, Камеруном, Марокко та Тунісом. Південно-Африканська Республіка (член SADC) уклала з ЄС окрему Угоду про торгівлю та сприяння розвитку (1999 р., набула чинності в 2004 р.), в ході виконання якої ЄС і ПАР скасували відповідно 95% і 85% відсотків митних тарифів. Після тривалих переговорів уряд ПАР погодився на заміну угоди 1999 р. новою стандартною регіональною угодою нового покоління.

Висновки. Сучасні тенденції в відносинах ЄС з країнами Африки виявляють низку суттєвих особливостей та суперечностей:

  • ЄС визнає АС в якості провідного партнера в міжконтинентальному діалозі з принципових питань, які включають політичний діалог, сприяння розвитку, демократичний транзит, контроль міграцій та підтримання миру і безпеки. За сферою охоплення проблем і кількістю діалогових форматів двостороннє стратегічне партнерство не має аналогів у світовій практиці.
  • За номінальним переліком форм політичної координації Африканський Союз суттєво перевершив інші регіональні угруповання політико-економічного характеру, включаючи АСЕАН, Лігу арабських держав, МЕРКОСУР, Організацію американських держав та Асоціацію регіонального співробітництва Південної Азії. Втім, за винятком миротворчих операцій, які дозволяють запобігати поширенню конфліктів, по багатьох напрямах ефективність діяльності АС залишається незначною, що позначається й на співпраці з ЄС.
  • ЄС залишається головним зовнішнім спонсором країн Африки, фінансуючи програми сприяння розвитку та намагаючись здійснювати моделюючий вплив на суспільно-економічні процеси в африканських країнах. Однак спроби пов’язати надання економічної допомоги з контролем міграційних потоків досі залишаються малозультативними. Уряди більшості країн Африки виявляють неспроможність ані забезпечити швидке зростання рівня життя населення, ані упередити виток мігрантів по основних маршрутах транзиту до країн ЄС.
  • У торговельних відносинах з країнами Африки ЄС ініціював укладення угод про економічне партнерство з субрегіональними об’єднаннями африканських країн, сформованими за географічним принципом та схожістю інтересів. Угоди нового покоління будуються на врахуванні принципів СОТ, хоча для 49 найбідніших країн АКТ Європейська Комісія зберегла преференції у вигляді безквотного й безмитного доступу їх продукції на європейський ринок.
  • Економічна криза 2008-2009 рр. та події «Арабської весни» позначилися на подальшому скороченні частки ЄС в зовнішній торгівлі африканських країн, що обумовлює відносне скорочення політичного впливу.
  • Вимоги ЄС щодо укладення угод про економічне партнерство з країнами-учасниками різних субрегіональних економічних об’єднань чималою мірою пояснюються очікуваним зростанням економічного проникнення КНР. Повільний хід переговорів значною мірою пояснюється погіршенням умов торгівлі для африканських країн та вимогами діючих між ними регіональних угод про спільне укладення торговельних договорів з третіми країнами.
  • Конфлікт економічних інтересів зовнішніх гравців, включаючи США, країни ЄС та Китай, призводить до конкуренції політичних впливів, загострення політичної боротьби та подекуди насильницької зміни влади в окремих країнах. Хоча і Африканський Союз, і КНР вважаються стратегічними партнерами ЄС, спроби Європейської Комісії започаткувати тристоронній діалог між ЄС, Африкою та Китаєм виявилися невдалими.

 

Список використаних джерел та літератури:

  1. Olsen G. R. The European Union’s Africa Policy: The Result of Nordicization or Europeanization? / G. Olsen // Journal of European Integration. – 2013. – Vol. 35, Issue 4. – Р. 409–
  2. Sicurelli D. The European Union’s Africa Policies: Norms, Interests, and Impact / Sicurelli. – Milton Park, Abingdon: Routledge, 2013. – 216 p.
  3. Farrell M. A Triumph of Realism over Idealism? Cooperation Between the European Union and Africa / Farrell // Journal of European Integration. – 2005. – Vol. 27, Issue 3. – P. 263-283.
  4. Moyo D. Dead Aid: Why Aid Is Not Working and How There Is a Better Way for Africa / Moyo. – New York: Farrar, Straus and Giroux, 2010. – 188 p.
  5. A Joint Africa-EU Strategy (Lisbon, 9 December 2007) / Council of the European Union. 16344/07 (Presse 291). – 82 р. [Electronic Resource] – Mode of Access: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/er/97496.pdf– Title from the Screen. – Accessed: April 21, 2017.
  6. Ramet V. Africa. 03/2017 [Fact Sheets on the European Union – 2017]. – 4 p. [Electronic Resource] – Mode of Access: http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/en/FTU_6.6.5.pdf – Title from the Screen. – Accessed: April 21, 2017.
  7. EU-Africa Declaration on migration and mobility / Fourth EU-Africa Summit. 2-3 April 2014, Brussels. [Electronic Resource]. – Mode of Access: http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2014/04/pdf/fourth-eu-africa-summit-eu-africa-declaration-on-migration-and-mobility – Title from the Screen. – Accessed: April 21, 2017
  8. The Global Approach to Migration and Mobility / Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. [COM(2011) 743 final. SEC(2011) 1353 final]. – Brussels, 18.11.2011. – 25 p.
  9. Польская К. ФРГ и Марокко договорились об ускоренной процедуре депортации мигрантов / Deutsche Welle. 29.02.2016. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://p.dw.com/p/1I48b – Название с экрана.  – Дата обращения: 21 апреля 2017 г.
  10. Council conclusions ‘Increasing the Impact of EU Development Policy: an Agenda for Change’ / Council of the European Union; 3166th Foreign Affairs Council meeting. – Brussels, 14 May 2012. – 5 p. [Electronic Resource] – Mode of Access: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/foraff/130243.pdf – Title from the Screen. – Accessed: April 21, 2017.
  11. Laporte G., Krätke F. Policies, principles and processes under the EU Agenda for Change; European Centre for Development Policy Management. 16.04.2013. [Electronic Resource] – Mode of Access: http://ecdpm.org/publications/policies-principles-processes-eu-agenda-change – Title from the Screen. – Accessed: April 21, 2017.
  12. ЄС і країни Африки ухвалили спільний план дій у боротьбі з міграційною кризою / NEWSru.ua. 12 листопада 2015 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.newsru.ua/world/12nov2015/sovmestnyi_plan.html– Назва з екрану. – Дата звернення: 21 квітня 2017 р.
  13. ЄС і Африка проводять саміт з міграції. Туск ділиться порадами. Швеція запроваджує прикордонний контроль / NEWSru.ua. 12 листопада 2015 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.newsru.ua/world/12nov2015/esafrikasammit.html – Назва з екрану. – Дата звернення: 21 квітня 2017 р.
  14. Шаталин В. Глава Евросовета: Германия должна играть ведущую роль в решении кризиса с беженцами / Deutsche Welle. 10.11.2015. [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://p.dw.com/p/1H2Zt – Название с экрана. – Дата обращения: 21 апреля 2017 г.
  15. Mhango Y. Renaissance Capital on SSA’s Changing Export Patterns / Ratio Magazine. 02 November 2012. [Electronic Resource] – Mode of Access: http://www.ratio-magazine.com/201211024175/Africa-Agenda/Renaissance-Capital-on-SSAs-Changing-Export-Patterns.html – Title from the Screen. – Accessed: April 21, 2017.
  16. The European Union and the African Union: A statistical portrait; 2013 ed. – Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2013. – 96 p.
  17. Imbert B. F. Trade regimes applicable to developing countries. 03/2017. [Fact Sheets on the European Union – 2017]. – 4 p. [Electronic Resource] – Mode of Access: http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/en/FTU_6.2.3.pdf – Title from the Screen. – Accessed: April 21, 2017.

Завантажити матеріал: